Je tiens à remercier particulièrement les prof. JC. FORTIER, JC. DOUENCE et F. MÉLIN-SOUCRAMANIEN, d’abord, pour avoir fait ce déplacement en Martinique malgré leurs multiples occupations, mais surtout, pour l’attention qu’eux-mêmes et leurs collègues de l’U.A.G., MM. les Prof. BURAC, E. JOS et A. LAGUERRE, ont, accordée à cette thèse consacrée au DROIT DE L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ET STATUTS CONSTITUTIONNELS DES OUTRE-MERS FRANÇAIS.

Cette thèse sort de l’orthodoxie de la recherche fondamentale pour s’orienter vers la recherche appliquée car elle tente d’apporter des éléments de réponse à la fois aux questionnements sur les institutions d’Outre-Mer et aux préoccupations des opérateurs de terrain qui sont les premiers acteurs confrontés à la règle de droit et aux réalités de nos sociétés. D’où son sous-titre « Contribution à la recherche d’une efficience optimale » qui illustre à lui seul la volonté qui m’a animé tout au long de mes travaux.

Le Choix du sujet, tout d’abord !

Au moment où, consécutivement à la réforme constitutionnelle du 28 mars 2003, on assiste à une recomposition des catégories statutaires des Outre-Mers, avec la création des COM de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin, du Département de Mayotte, des Collectivités Uniques de Guyane et de Martinique, et du référendum prochain sur l’avenir de la Nouvelle-Calédonie, on ne peut qu’être interpellé par l’inefficience administrative des Collectivités situées en Outre-Mer. Une situation caractérisée par la multiplication des niveaux d’administration locale, auxquelles s’ajoutent l’administration territoriale de l’Etat et les contraintes normatives imposées par l’Union européenne. 

   Se pose dès lors la question de savoir si, en dépit d’une idée reçue, les dispositions constitutionnelles et législatives prévues pour les DROM permettent de mettre en place des politiques plus efficientes que dans les COM ?  Car il faut le souligner d'emblée,  cette thèse ne s’inscrit pas  dans une logique d’opposition de deux catégories statutaires relevant des articles 73 et 74 de la Constitution. Elle tente au contraire de vérifier, au-delà de son effectivité, l’efficience de la règle de droit et si, appliquée dans les Outre-Mers, elle atteint les objectifs assignés, tout en intégrant les notions de moyens et de temporalité.

    Face à cette interrogation, il convenait d’analyser les causes juridiques et de les confronter à la réalité des faits afin d’envisager d’autres perspectives.

Méthodologie suivie ?

Pour mener à bien cette recherche, j’ai eu recours à la méthode inductive inspirée de la Méthodologie juridique du Prof. BERGEL. En adoptant ce mode de raisonnement scientifique, j’ai tenté de dégager, d’un certain nombre de règles de droit, leur inspiration commune pour en extraire une règle générale.

Aussi, mon analyse juridique repose sur l’approche comparative des statuts constitutionnels, d’une part, des 4 Départements-Régions de Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Réunion, du Département de Mayotte régis par l’article 73 de la Constitution et des 5 Collectivités d’Outre-Mer de Polynésie française, Saint-Barthélemy, Saint-Martin, Saint-Pierre-et-Miquelon et Wallis-et-Futuna régies par l'article 74 d'autre part.

  La Nouvelle-Calédonie, qui ne constitue pas une Collectivité territoriale au sens de l’article 72 de la Constitution mais qui dispose d’un statut spécifique relevant du titre XIII et des articles 76 et 77 de la Constitution, s’inscrit dans le champ de cette recherche.  Pour la pertinence de l’analyse, il a fallu ajouter également la Collectivité Territoriale de CORSE régie par l'art 72 al.1 qui, à bien des égards, vient enrichir la réflexion sur l’évolution statutaire trop souvent centrée sur une approche duale entre Collectivités territoriales régies par l’Article 73 et celles régies par l’article 74 de la Constitution.

  Ma grille de lecture demeure donc le droit constitutionnel afin d’apprécier, suivant une analyse des normes juridiques, l’applicabilité du droit positif dans les Outre-Mers.

 L’idée générale qui se dégage de mes observations et de mes analyses, mais aussi de la doctrine du droit public et de la jurisprudence constitutionnelle, m’induit à avancer que, malgré l’apport indéniable des différentes réformes constitutionnelles, notamment celle du 28 mars 2003, le cadre normatif appliqué à ces territoires situés en Outre-Mer demeure inadapté à leur spécificité  économique, géographique, historique, culturelle.... Une telle hypothèse, bien qu’elle soit largement partagée par une partie de la doctrine du droit constitutionnel, peut-elle, pour autant, faire l’objet d’une généralisation ? C’est à ce niveau qu’intervient ma réflexion sur la problématique d’aménagement du territoire et de celle de l’approche croisée du droit constitutionnel et du droit de l’aménagement du territoire.  

 La vérification de l’hypothèse de départ, dernière phase de cette approche inductive, nécessitait également une prise en compte des politiques de développement durable en Outre-Mer. Car le droit ne peut se limiter aux seuls efforts de la pensée, « il doit permettre de satisfaire des exigences de la vie sociale ».

   Quoi qu’il en soit, il m’est apparu important de ne pas succomber à la facilité des opinions personnelles, mais de vérifier la pertinence des analyses en m’appuyant sur des outils scientifiquement établis, notamment sur la jurisprudence du droit constitutionnel, mais aussi sur les rapports de l’Institut National de la Statistique et des Etudes Economiques (INSEE), de la Cour des Comptes et de l’Institut d’Emission de l’Outre-Mer (IEDOM)  et sur ceux de l’Assemblée Nationale et du Sénat. Cette méthode a été avantageusement enrichie, chaque fois que possible, par des confrontations in situ. Cela a permis des développements plus conséquents sur un certain nombre de sujets, certains autres pouvant paraître moins explorés. 

S’agissant des principales difficultés rencontrées.

La principale difficulté rencontrée vient du choix du sujet lui-même et du champ d’application de cette recherche qui couvre deux domaines du droit positif, celui du droit constitutionnel relatif aux Outre-Mers et celui du droit de l’aménagement qui demeure un droit transversal, fluctuant, et qui irrigue pratiquement toutes les branches du droit public, du droit de l’urbanisme au droit rural, minier et de la mer, en passant par son impact sur le droit des Collectivités territoriales, le droit du logement, de l’habitat, des transports, de l’énergie et, bien sûr, par ses influences réciproques avec le droit de l’environnement. 

A cette première complexité s’ajoute une seconde puisque ce champ d’application concerne pas moins de douze territoires étalés aux quatre coins du globe et aux contraintes différentes.

Venons-en aux résultats de ma recherche

L’intérêt de cette thèse est de montrer que le développement des territoires situés Outre-Mer ne peut être durable que s’il intègre, dans un cadre juridique adapté, les problématiques de planification et d’aménagement. En l’absence de ce cadre, le mal-aménagement des Outre-Mers a engendré, au fil du temps, un mal-développement. A l’origine de ce mal-aménagement, on retrouve une stratification institutionnelle et une inflation normative liées à l’enchevêtrement de compétences.

L’analyse comparative des différentes collectivités situées en Outre-Mer fait ressortir : 

- D’une part, que ce mal-développement ne se pose pas avec la même acuité selon les catégories statutaires et les territoires considérés

- D’autre part, la nécessité d’une simplification normative et d’une clarification de compétences entre acteurs intervenant dans l’aménagement et le  développement  de ces territoires.

Parallèlement à ces constats, l’analyse des causes juridiques révèle une incohérence constitutionnelle renforcée dans les DROM régis par l’article 73 de la Constitution. Les lois et règlements s’y appliquent de plein droit avec des possibilités d’adaptation, d’habilitation ou d’expérimentation et ce, au titre de l’article 72 alinéa 4 de la Constitution. Cependant, la mise en œuvre de ces dispositifs demeure étroitement encadrée ce qui limite leur adaptabilité.

L’exemple des SAR, parmi tant d’autres, permet d’illustrer ces incohérences juridiques : 

Définis par la loi du 2 août 1984, les SAR sont des documents hybrides,  à la fois d’aménagement du territoire et d’urbanisme.  Se pose alors la question de la cohérence ou de l'insuffisance de ces schémas sensés favoriser les politiques d’aménagement et de développement spécifiques des DROM. En effet, ces SAR :

1° Valent Schémas de Mise en Valeur de la Mer (SMVM) et, depuis les lois Grenelle, Schéma Régionaux de Cohérence Ecologique, (SRCE),

2° Ont les mêmes effets que les Directives Territoriales d’Aménagement (DTA) devenues Directives Territoriales d’Aménagement et de Développement Durable (DTADD) (Loi Grenelle 2)

3° Tiennent lieu de Schéma Régional d’Aménagement et de Développement du Territoire ( SRADT)

De ce fait, les SAR d’Outre-Mer perdent de leur portée normative accumulant tous les paradoxes juridiques de ces différents schémas, tantôt prospectifs tantôt prescriptifs, devenant ainsi source d’insécurité juridique.

 C'est ainsi que le SAR de Martinique prévoit le découpage du territoire en six zones géographiques dans l’optique d’un aménagement rationnel. Or, à ce jour, AUCUN des documents de planification infra-régionaux, ni ceux de l’Etat, ne mentionnent ou, a fortiori, ne respectent cette orientation fondamentale du SAR.

  S'agissant des Collectivités d’Outre-Mer (COM) régies par l’article 74 et dotées de l’autonomie, la question de l’adaptation normative se pose nettement moins,  « la prise en compte des intérêts propres » de ces territoires étant constitutionnellement consacrée. Ces collectivités disposent de compétences de principe dans les domaines de l’aménagement, de l’urbanisme et de l’environnement, ce qui leur permet de mettre en place les outils normatifs adaptés aux politiques publiques d’aménagement et de développement durable. 

Ainsi, les COM dotées de l’autonomie « réglementent et exercent le droit d’exploration et d’exploitation des ressources naturelles biologiques et non biologiques des eaux intérieures (…) et de la zone économique exclusive ». Ces dispositions qui concernent les substances minérales et fossiles viennent modifier l’art. L.631-1 du Code minier mais, elles ne sont pas applicables en Guyane et dans les DROM régis par l’art. 73 de la Constitution.

Pour autant, ces COM ne constituent pas des modèles de réussite statutaire car elles ne correspondent pas non plus à cette simplification nécessaire à une plus grande efficience. En dépit des compétences et des prérogatives plus larges que pour les DROM, elles ne disposent que d’un pouvoir normatif réglementaire, et même si elles traitent de matières législatives, les délibérations de leurs assemblées locales demeurent des actes administratifs qui relèvent du contrôle du juge de l’excès de pouvoir. Il en va de même pour les actes qui figurent dans la catégorie des « Lois du pays ». 

 Reste maintenant à envisager l’avenir. C’est l’objet du deuxième volet de cette thèse qui, à partir d’une approche prospective, aborde la question de l’aménagement et du développement durable. Pour les Outre-Mers, des solutions efficientes existent tant au niveau constitutionnel qu’au niveau du projet de développement. Elles passent nécessairement par une rupture avec la démarche dogmatique qui a consisté jusque là à penser le développement dans un cadre uniforme, donc inadapté.

Dès lors, une révision de la Constitution s’impose pour fixer un cadre constitutionnel plus lisible et à l’intérieur duquel, chaque collectivité située en Outre-Mer pourrait définir les compétences et les leviers juridiques nécessaires pour poser les bases d’un développement endogène autour d’un aménagement cohérent de son territoire. Je propose donc  la rédaction d’un article unique, en lieu et place des articles 73 et 74, consacré à tous les Outre-Mers. Une loi organique propre à chaque territoire permettrait de préciser à la fois l’organisation administrative et les compétences de ces nouvelles collectivités à statut particulier.

L'articulation entre l'obligation d'efficience territoriale et la notion de subsidiarité prendrait alors tout son sens, mettant en questionnement  le transfert du pouvoir décisionnel du centre vers la périphérie territoriale.

AVANT DE CONCLURE, il convient de souligner que cette recherche d’une efficience optimale, qui est le fil conducteur de cette thèse, ne doit pas occulter le fait que la situation actuelle des Outre-mers n’est pas liée exclusivement à des problèmes de compétences ou de moyens, et qu’une analyse juridique pertinente doit certes, intégrer les problématiques de normalité et d’applicabilité des lois et règlements, mais doit surtout tenir compte du jeu des acteurs publics dans l’application de ces règles normatives. En outre, celles-ci doivent également inclure les exigences sociales et environnementales d’un développement durable, qui tient donc nécessairement compte des Hommes et du territoire.  

Louis BOUTRIN

Doctorant en Droit Public